二二八事件時期台灣經濟政策的特質及其影響(一)
發佈日期|2015.04.12
文 / 翁嘉禧
翁嘉禧
2007.09.28
中山大學中山學術研究所經濟組副教授、社會科學博士

【摘要】
 
二次大戰之後的台灣,在日本資金、人才以及技術快速撤離下,經濟面臨空前的困境。因此,首要工作除了要積極恢復生產,以平衡供需外,有關如何穩定物價,平衡財政收支,創造就業機會及應付中國內戰的需求等,皆是重要經濟目標。
 
觀察二二八事件發生前夕,台灣的農業發展重心在迅速恢復生產,尤其以「糧食管理臨時辦法」及「田賦徵實」政策的採行,影響農民最大。政府藉著嚴密的控制與分配制度,大致上掌握米穀的流通過程。若以政府效能、市場機制及資金運用三方面來檢驗當時工業政策,民間的小型企業較符合市場取向,故恢復擴充較快,而政府的官僚式介入經營企業,與資金運用偏向,結果造成事倍功半效果。
 
當時台灣形式上維持獨立的貨幣制度,目的在區隔法幣的影響,以杜絕大陸惡性通貨膨脹的衝擊。而面對通貨膨脹的棘手問題,所採行政策主要為幣制改革、利率政策、外匯政策、所得政策、農產品與公營事業的管控價格政策等,因貿易政策及各項政策之搭配缺乏整體性與一貫性,故其效果亦大打折扣。公營事業成為光復後台灣經濟發展的主軸,中央政府則透過公營事業資源的掌控,以影響地方經濟走向。 

  
壹、前言

回顧二次大戰末期,日本為積極準備本土之大決戰,乃大量搜刮台灣的原料與設備,致使台灣的民生物資生產陷入相當蕭條狀態。加上戰後的中國情勢紊亂,重建工作面臨諸多困難,實際上,已無力兼顧台灣的發展。在行政長官公署時期(1945年8月~1947年5月),台灣所採行的行政、立法與司法體系,與中國大陸各省有極大之分野,是一種特殊的體制,行政管控較嚴厲。而在1947年2月底終因在錯綜複雜的因素下,發生了「二二八事件」,此乃是台灣現代史上的大悲劇。本文,係針對該段時期的經濟相關情勢與主要政策作探討。
 
    觀察有關戰後初期台灣經濟變遷之研究,主要包括段承璞(1992):《台灣戰後經濟》;劉進慶(1992):《台灣戰後經濟分析》;潘志奇(1980):《光復初期台灣通貨膨脹的分析》;劉進慶、涂照彥、隅谷三喜男(1993):《台灣之經濟》;林鐘雄(1993):《台灣經濟發展40年》;吳若予(1992):《戰後台灣公營事業之政經分析》;劉士永(1996):《光復初期台灣經濟政策的檢討》;翁嘉禧(1998):《台灣光復初期的經濟轉型與政策》;朱高影(1992)<行政長官公署時期台灣經濟之探討>;侯家駒(1994):<光復初期台灣經濟體系之重建>;葉振輝(1995):<台灣光復初期經濟重建初探>;以及台灣銀行季刊創刊號和前幾卷之論著。另外Ching-yuan Lin(林景源)(1973):Industrialization in Taiwan,1946-1972;Chen-kuo Hsu(徐振國)(1987):The Political Base of Changing Strategy Toward Private Enterprise in Taiwan,1945-1955;亦是研究台灣戰後初期一些值得參考的經濟文獻。
 
    綜觀這些論著,有的是篇幅相當可觀的巨著,有的則是較為短篇的學術性期刊論文。有的研究所涵蓋層面很廣,有的則只針對單一主題作深入評析。鑑於相關研究文獻,對於資料的彙整與分析,仍有許多待斟酌與加強之處,為匡補此等之缺漏,更突顯本研究的重要性。
 
    二二八事件發生當時,台灣經濟情勢已呈現極端惡劣狀態,為使探討主題輪廓更為清晰,本文乃選擇與民生重大關係的糧食、工業、貨幣、物價、貿易、公營事業等政策來剖析。在每一部門的解析中,將針對相關的情勢作觀察,希望透過主要經濟政策的探討,對當時經濟政策所顯現的特色及其影響,有更深入的瞭解與評析。

 
貳、管制式的產業政策及其影響
一、糧食危機下的農業控管政策
    自從中日戰爭爆發後,日本對於糧食之需求激增,為充裕糧食供應,乃在1939年實施「台灣主農作物增產十年計劃」,並積極推行稻作及其他各種重要農作物增產。(1)此種多角化的農業增產政策,不久即呈現立竿見影之效。例如1941年台灣農業生產總額共達 5億 7千 3百多萬元,較之1937年增長幅度達42﹪。惟隨著戰爭轉劇,農村少壯常被征調作戰,農村勞力頓減,加上化學肥料供應不繼,各地水利工程年久失修,以及戰時統制經濟(2)加強,農產品的低價強制收購,等於強迫搜刮,農民生產意願下降,米穀生產遂一落千丈。導致1945年的產量約為盛產期的一半。至於其他非急需農產作物,在戰時統制與戰火摧殘下,田園已幾近荒廢,生產力低落到極點。
 
     又因為物價狂漲,1945年約為1937年的21倍,(3)由於一般商品較能迅速反映通貨膨脹,反觀以基本食糧為基礎的農產品,其價格變動常在一般物價調整之後,且因受政府掌控,調整幅度亦有限。因此,農民的剩餘生產物就在通貨膨脹過程中更受到剝奪,農民的生活可說陷於更加窮困化。
 
    二次大戰後初期,農業發展的重心在於迅速恢復生產,其目的在於解決糧食短缺,以緩和惡性通貨膨脹。惟因主事者忽視台灣人民久經戰亂,急需調養。加上中國內戰轉劇,國民政府又再進行糧食的強制徵收,在此環境下,台灣遂成為榨取的主要對象。
 
 
 
  1:光復初期政府控制稻米的機制
資料來源:劉進慶(1992),《台灣戰後經濟分析》,圖10,頁147。
  
自從台灣行政長官公署成立後,國民政府便於1945年10月31日發布「糧食管理臨時辦法」,並於11月1日成立「台灣省糧食局」,積極推動糧食統制政策。這個臨時辦法,顧名思義,乃是暫時沿用日據末期的戰時糧食統制機構與分配制度,並且結合國民政府在大戰期間所實行的「地租物納」(田賦徵實)及一連串的糧食政策。(4)從圖1中所顯現的網絡關係,當可更清楚暸解當時政府如何掌控台灣糧食的產銷與分配。
 
  政府在朝向土地稅物納制的作法,進行相當順利。於是在1946年7月3日公布「台灣省田賦(地租)徵收實物實施辦法」,從1946年第二期作物收穫時採行。此雖是用以隔離因通貨膨脹所造成實質土地稅收之減少,是一種非常時期體制下所採行的一種特殊財政手段。這乃是確保軍糧供應的糧食徵收方法,它的動機與形式,乍看之下,似乎是合理的。惟就台灣的土地稅制度從物納制改為金納制後,再度回到物納稅,不管它所持理由為何?田賦徵實可算是社會經濟發展過程的一種走回頭路的作法。(5)
 
二次大戰後,台灣重回中國經濟圈,然因物資缺乏,中國內戰轉趨激烈,政情極度不安,以及對經濟混亂的疑惑,因此通貨膨脹不斷蔓延。但在台海兩岸的物品交換過程中,台灣顯然是吃虧的,台灣的農民因而受到另一種經濟剝削。從表1可看出,代表台灣產品的米、糖、豬肉、蔬菜等物價指數,顯然比代表大陸產品的棉布、麵粉、大豆餅等之物價水準低。尤其台灣出口的糖價低,而自大陸進口的棉布價位高,壓低台灣蔗農收入,卻增加台灣低收入民眾對棉布的負擔,此種交換關係實際上是一種不等價交換關係。另外,在表1中亦可發覺勞工之薪資調整也是落後物價上升幅度,總之,從物價結構分析,二二八事件前夕的通貨膨脹使得農民與低層勞動者所受剝削更加明顯。
 
   行政長官公署所採行「隨賦徵實」加上國民政府後來實施的「隨賦強制收購」和「肥料換穀制」,此三者成為政府徵收手段的三根支柱。在供銷對象中,軍用糧需求量最大,約佔一半,加上公務員糧食,二者約占七成,其次是出口,最後是一般消費市場。政府藉嚴密的控制機制,完全掌握米穀的流通過程。
 
    由於糧價有公定價格和自由市場價格,政府當然按公定價格強制徵收,公定價約為市場價的三分之二。因此,對於農民而言,物納制比金納制在實質上是加重負擔,再結合政府的低價隨賦徵購制,以及後來的肥料換穀制,基本上,政府從中獲取巨額的利益,而影響最大者則為一般農民。  
 
表1:戰後初期台灣主要物價指數之構成                (1937年=100)
    平 均 指 數 各項物價與總物價比率                                                                    
    1期 2期 3期 1期 2期 3期
一  般 總 物 價 33,133 2,642,400 30,751,000 100.0 100.0 100.0
  通貨發行 12,277 548,370 8,738,400 37.1 20.8 28.4
  黃   金 82,078 7,173,800 31,965,000 247.7 271.5 103.9
  工   資 10,978 783,740 14,701,000 33.1 29.7 47.8
大陸產品 棉   布 64,402 3,708,200 29,565,000 194.4 141.1 96.1
  麵   粉 45,068 3,936,000 25,275,000 136.0 148.9 82.2
  大 豆 餅 48,105 3,910,000 39,881,000 145.2 148.0 129.7
台灣產品 蓬 萊 米 29,941 1,963,200 19,341,000 90.4 74.3 62.9
  砂   糖 30,764 1,091,100 8,843,900 92.9 41.3 28.8
  豬   肉 34,879 2,041,500 29,657,000 105.3 77.2 96.4
  蔬   菜 13,497 1,438,500 26,522,000 40.7 54.4 86.2
  木   炭 21,011 2,397,200 37,345,000 63.4 90.7 123.7
資料來源:黃登忠(1952),〈台灣光復五年後物價變動之統計分析〉,台北:中國農村復興聯合委員會特刊第三號,頁5。轉引自劉進慶(1992),《台灣戰後經濟分析》,表13,頁52。
附註:  1、一期為1946年1月-48年9月;二期為1948年10月-49年6月;三期為1949年6月-50年12月。
     2、平均指數指乃1937年物價為100,再核算各期各月之物價指數幾何平均數。
 
二、著重復原的工業控管政策
二次大戰後期,由於海運受阻,加上日本物質匱乏,當時台灣工業發展趨勢著重在:
1.          海外原料與日本器材與設備輸入困難,被迫採自給自足政策,以利用本省資源,從事工業製造。
2.          戰時經濟動員集中人力物力於鋼鐵、輕金屬、石炭、水泥、肥料、酒精等少數重點工業。
3.          為應付戰時需要,提倡所謂「明日百噸,不若今日十噸」的竭澤而漁政策。此時已缺乏久遠計劃,即使在進行中的各種建設,後期亦予停頓,新興工業僅就現有資材,勉為運用,以應戰時軍民所需。
4.          過去工業發展偏向國際工業,而忽略民生日用品工業,故頗多仰賴日本輸入,今因船運不足,此類工業乃乘機興起。(6)
 
戰後的台灣,滿目瘡痍,從表2中即可看出,當時除了電力尚能勉強維持基本需要之外,其他主要工業生產均呈現相當低迷,尤其食品業顯得格外淒慘。
 
依據戰後初期環境觀察,當時發展台灣工業的條件,可說在於社會的安定、經營的能力、低廉的成本、及台灣經濟內外部門間的調和等。而就全中國的經濟需要看,台灣工業可分為三類,第一類是台灣省經濟需要,同時亦為中國國民經濟所必需者;第二類是中國國民經濟所必需者;第三類則是台灣省經濟所必需者。(7)戰後初期的重點,在於擬定政策,使上述基本傾向的台灣工業,在經過戰爭破壞之後,如何恢復其原有生產能力,而對台灣經濟之復興,與中國經濟之發展,均有所貢獻。
 
表2:二次大戰後期台灣主要工業生產指數的演變          單位:%
  一般工業 礦 業 製造業 食 品 化 工 紡 織 電 力
1937 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
1940 123.30 111.91 123.96 112.69 150.94 138.46 143.70
1942 121.85 87.05 123.37 108.35 139.23 126.94 190.67
1943 114.40 83.43 113.52 99.37 127.04 121.41 206.39
1944 92.63 64.86 91.36 84.00 89.25 63.33 181.87
1945 35.20 29.16 33.16 32.03 38.38 17.45 78.93
1946 21.07 31.62 14.73 11.02 13.42 25.05 81.52
資料來源:Samuel P. S. Ho(1978), Economic Development of Taiwan ,P.366。
 
衡量當時的情勢與工業發展的條件,國民政府乃訂定如下列四點先後緩急的復建程序:
1.          產品為本省及內地各埠所迫切需要者,如煤、糖、肥料、水泥及液體燃料等。
2.          用以輔助復興他種工業者,如交通運輸、電力、造船、機械修理及鐵路機器廠等。
3.          用以吸收失業工人,避免經濟危機者,如市政公共工程房舍修建、糖廠、紡織、茶及罐頭食品廠。
4.          用以充裕財政收入者,如專賣之菸、酒、食鹽、樟腦及火柴等。(8)
 
在上述列舉工礦事業中,最急迫需要者,尤以煤、電力與糖業最為迫切,蓋因前兩項為一切生產工業動力之母,後者則為台灣經濟榮枯的關鍵。
 
由於戰爭的破壞,主要廠房、機器設備、基礎發電及交通設施難以支援,加上欠缺進口維修器材所需外匯,以及日本撤走的資金和三萬多的日籍行政及專業技術人員,影響工業生產極為重大。因此,戰後的主要工業政策是強調恢復生產。雖然恢復過程極為艱辛,但主要且列為優先考量的產業,亦取得一些成果。例如:戰後一年,發電量及煤產量均約增加四倍以上。其他如糖業、水泥、製鐵、造紙、紡織等項工業,亦多由被炸之殘破中逐漸整修恢復生產。例如日據時期台灣擁有新式糖廠42所,其中被轟炸者有34所,經積極整頓修繕,至1947年已有糖廠35所恢復生產。另肥料工業在1945年8月僅產半製品電石190噸,至翌年10月份電石產量達550噸,另產肥料成品之氮肥420噸。紡織工業在1945年8月份僅產各種織品1萬5千公尺,但至1946年10月份棉布及棉麻交織品產量激增至28萬公尺,另產棉麻紗6萬5千公尺(9)。整體觀之,工業復甦主要原因,包括接收日本遺留之設備,進口減少只好仰賴自給自足,以及需求的增加等。
 
惟深入觀察當時的工業政策,顯現零星補苴性質居多。以下謹就政府效能、市場機制與資金運用等方面,對當時工業政策作扼要評析:
 
(一)政府效能方面:
光復後,國民政府將原日人所有主要產業,以及部分與農林、工礦有關的中小企業,皆以國營、省營或國省合營的形式,而置於政府經營支配下。因政府掌握大型製造業,故工業產值中民營企業所佔比例顯得較低。顯然地,行政長官公署欲以政府力量,大力介入經濟活動,但因人才、行政效率及對民情之不了解,故以官僚方式來經營企業,結果是貪汙腐化相當嚴重,導致事倍功半。
 
(二)市場機制方面:
觀之當時大規模企業,是以公營型態存在。而小型企業大部分以生產日常必需品為主,因符合市場需求,效率亦高,成長速度較快。因此,可說市場的存在是恢復生產力的一大吸引因素。例如當時中國大陸是台灣砂糖的一大市場,日本是台灣紙類產品、大米的市場。此類以市場取向的產品,對台灣戰後初期工業生產的恢復和擴充,貢獻亦較大。
 
(三)資金運用方面:
戰後初期,以公營為主體的經濟重建,資金的需求只好仰賴公營銀行的融資。而對公營銀行融資的任務,主要集中在台灣銀行。台銀在台灣的地位可說是「銀行的銀行」,其放款的對象主要以公營企業及政府機構為主。產業復興被認為是戰後最重要課題,台銀資金主要流入生產部門,此對公營事業之復建當然會有所裨益。但因為後來大陸情勢惡化,台銀融資對象轉為金融機構及政府機關,此對通貨膨脹卻反而有助長作用,此乃始料未及之事。
 
 
參、隔離式的貨幣政策及其影響
戰後初期金融秩序相當紊亂,市面上流行的貨幣包括:台灣銀行券、日本銀行券、台銀背書之日本銀行券、日本政府發行的硬幣及輔幣等。因所需重建資金相當龐大,加上日資大量撤退,又因為軍事費用浩繁,通貨之發行不只頻繁且數量龐大,導致通貨膨脹惡化,幣值相當不穩定,且放款增加遠高於存款增加。
 
戰後初期台灣正面臨空前的金融危機,因此,貨幣政策之採行,審度時局的變化亦顯得格外慎重。例如1945年11月,行政長官公署宣布凍結日本銀行券,改其為特種定期存款。1946年5月20日改革幣制,發行新版台幣(即舊台幣)。(1)而為抑制通貨膨脹,1946年7月凍結日僑存款於台銀,1947年2月下令回收商銀放款20%,並限制公營事業存款之提取。
  
    因光復初期台灣的經濟體制,是以公營事業為主,故經濟的重建,可說是著重在公營事業上。而對公營企業的融資任務,則集中在台灣銀行身上,台灣銀行是戰後中央銀行的代理銀行,同時兼負國家銀行與地方銀行的雙重任務,當時的地位,可謂「銀行中的銀行」。(11)為了保持幣值並鞏固幣信,台銀對於通貨之發行,極其審慎,在1947年12月前,發行量的增加較1946年5月接收改組時,約增加五倍左右,而存款數亦約相同幅度之增長,但是放款數則增加非常快速,顯現有過度貸款(overloan)現象。而放款的資金,明顯地仰賴於貨幣發行的增加,此亦導致通貨膨脹之加速惡化。 
  
   表3:戰後初期臺幣與法幣匯兌市場的變化
  臺幣對法幣
匯兌比率
比率調整回數
1946年5月1日 30 固定比率
1946年8月20日 40  
1946年9月23日 35  
1947年4月24日 40  
5月16日 44  
6月2日 51  
7月3日 65  
9月1日 72  
11月13日 76  
11月22日 79  
12月3日 84  
12月24日 90  
1948年1月13日 92 機動調整開始
2月28日 142 16
3月25日 205 10
4月27日 248 7
5月20日 346 11
6月28日 685 15
7月31日 1,345 11
8月18日 1,635 5
  註:調整次數顯示兩個期間匯兌市場調整的合計次數。
  資料來源:台灣銀行(1949),《台灣銀行季刊》,二卷3期,頁41-42。
 
     台灣銀行對公營事業及政府融資的快速增加,此種大量支應公營事業重建資金及政府財政作法,當然有其正面貢獻,但亦帶來負面作用。概因台銀是「銀行中的銀行」,對構成金融機構的同業,有其金融政策指導的立場,對同業放款與貨幣政策方向有密切關係;而政府機構的貸款,則帶有財政借款的意涵。台銀為應付公營事業重建及軍政的過度貸款,當然只好額外發行貨幣,因此,通貨膨脹更是難以避免了。
 
  戰後初期,台灣形式上維持了獨立的貨幣制度,其目的在隔絕法幣的影響,使台灣形成一道防波堤,以杜絕大陸通貨膨脹的衝擊。但在台幣發行初期,曾對法幣維持固定的匯率關係,因此,大陸的通貨膨脹便蔓延至台灣。按發行貨幣,需要有一定的發行準備。尤其在1946年5月台銀接收改組時,國民政府即規定其發行準備預存入中央銀行,當時規定準備資產是:1、發行總額10%以上的法幣,2、公債,3、實物有價証券,4、短期商業票據,5、生產事業投資証券等五種。由於法幣與公債在當時皆是引導戰後大陸通貨膨脹的元凶,此使得台幣制度一開始即處在極端不穩定狀態。雖然上述五種組合比例難以考證,但按當時經濟情景,法幣是主要發行準備乃是毫無疑問的。透過表3觀察,剛開始的台幣與法幣公定匯率是1:30;其後隨著海峽兩岸貿易與投資關係的加強,以及物價之變化,匯率調整亦相對的頻繁起來,在1947年,幾乎每月皆在進行匯率調整,且調整幅度愈來愈大。另外,若再衡量物價變化,以「實質購買力」來分析,按1946年的公定匯率,台幣的購買力與法幣相比,大約被低估了二分之一。(12)因此,在外匯機構無法正確反映台灣與大陸兩地的購買力平價機能時,大陸的通貨膨脹必然透過外匯形式波及台灣,此使得當時的貨幣政策亦呈現高度不穩定性,當然對解決金融危機的功能亦大打折扣,貨幣政策的自主性亦隨之喪失了。
 
肆、拼湊式的物價政策及其影響
 
當戰爭結束,政權轉移時,台灣經濟馬上面臨二大問題,即:1、一般的支付貨幣經過大量膨脹之後,該如何加以收縮;2、當物價管制及配給制度撤銷後,現存的物價水準與過去因膨脹而導致的充斥資金,如何取得平衡。行政長官公署面對通貨膨脹的棘手問題,曾採行多種政策,包括貨幣政策、所得政策、財政政策、幣制改革、外匯政策等,期望在多管齊下,能達到抑制物價上漲的功效,以下謹擇重要政策加以評述:
 
(一)幣制改革
二次戰後,各國均為通貨膨脹所苦,為挽救瀕臨崩潰的幣制,紛紛採行幣制改革。戰後初期,台灣亦曾採行二次幣制改革,第一次在1946年5月20日,發行台幣(即舊台幣);等值收回日據時期的台灣銀行券;第二次改革在1949年6月15日,則是以新台幣取代舊台幣,此二次改革,均是在通貨膨脹極嚴重下進行,惟其結果則大相逕庭。此處謹就第一次幣制改革加以扼要評析,按1946年5月20日台灣銀行改組成立,立即發行台幣,且等值收兌原有的「台灣銀行券」,又因光復後大量重建工作的需要,藉發行通貨予以墊借,此使得「舊台幣」發行量大增。由於舊台幣在發行之初,已承繼了前期膨脹的結果,再加上舊台幣流通期間,由於財政墊款及對公營事業貸款的急劇擴張等因素,使得通貨膨脹壓力大增,此觀之表4,當可更明瞭台幣之擴充速度。其最後結果乃是物價大幅上漲,舊台幣亦難以再維持,因此,此次的幣制改革成效不彰。
 
(二)利率政策
戰後初期,政府大致上採行低利率政策,希望藉此提高企業之收益,以刺激投資,增加生產。在1946年1月時定期存款年息為4%,1948年3月調高至12%,1949年6月則為45%;而放款利率,對公營企業貸款,在1947-1948年,一直維持在月息6.6,1949年3月調至月息30,同年5月23日再調到月息90(13)由於當時幣值不穩定,物價持續上漲,市場資金短絀,社會資金不存銀行,反而流向地下錢莊,結果則是黑市利率高漲。另一方面則由於低利率政策,形成對資金需求的壓力,銀行信用因而大量擴充,反而更刺激通貨膨脹。
 
  表4:戰後初期臺幣發行額之變化         單位:舊臺幣百萬元
日  期 發  行  額 指  數
1945年  8月       1,652         100
1945年12月       2,312         140
1946年 1月       2,456            149
1946年12月       5,331         323
1947年12月      17,133 1,037
1948年12月       142,040                8,598
1949年 6月14日       527,033               31,903
資料來源:1、臺灣銀行經濟研究室(1953),《臺灣之金融史料》,表2,頁3。
           2、臺灣省文獻委員會(1970),《臺灣省通誌36》,頁129-130。
 
表5:戰後初期美元對台幣之兌換比率
年     月 每一美元對臺幣官價 每一美元對臺幣市價
  價    格 定基指數 環比指數 價    格 定基指數 環比指數
1946年6月  67           100 103    100
12月 96 143 143 240 233 233
1947年6月 185 275 194 800 777 334
12月 1,000 1,485 541 1,850 1,797 232
1948年6月 736 1,093 74 6,100 5,923 330
12月 25,850 38,388 3,513 33,000 32,039 541
1949年6月 80,000 118,801 310 180,180 174,932 546
資料來源:台灣銀行經濟研究室編(1953),《台灣之金融史料》,頁9-16。
 
(三)外匯政策
光復初期,影響台灣較大的外幣,包括大陸的法幣及美金。當時,台灣省行政長官公署為便利軍政公款的劃撥,及軍公教人員之安家匯款,參照台灣與大陸雙方的物價,訂定舊台幣一元折合法幣三十元的兌換率;而當時台幣與外幣的聯繫,亦根據中央銀行之法幣外匯牌價,以台幣對法幣匯率間接換算而成。故為便於清算來台美軍的台幣借款,及收兌美軍所持有美鈔,暫訂美鈔與台灣銀行券之折算率為1:37.5。至1946年2月,中央政府頒布外匯管理辦法,實行外匯管制,台幣與美鈔之兌換率,必須根據中央銀行所掛牌的國幣匯率,間接折算成台幣對美元的匯率。由於匯率制度僵化,造成套匯問題極嚴重。因官價無法反映市場價格,加上每次匯率調整幅度不足以反映購買力平價,從表3及表5可看出法幣調幅有限,而美元兌換卻呈飆漲情勢,台幣顯然被剝了二次皮。大陸的通貨膨脹透過匯率關係輸入台灣,大陸及外來的資金,繼續在市場上興風作浪,更促使台灣的通貨膨脹進一步惡化。
(四)所得政策
藉用所得政策以抑制通貨膨脹,乃是直接控制所得(一般是指薪資而言)與物價水準,由於戰後初期,公營事業及一般廠商的壟斷力量極強,亦導致物價的易漲難跌,因此,直接管制工資與物價,不失為解決通貨膨脹的主要途徑。戰後初期,勞工失業極為嚴重,勞工薪資甚低,1946年初的勞工所得幾乎難以維持生存。後來政府雖頒佈工資調整辦法,根據米價、物價指數與勞工所負擔眷口,酌予提高。但基本上,從表6可觀察到,光復前,工資與物價指數上漲幅度差距不大,但到戰後初期,物價指數顯然遠高於工資指數,因此,薪資所得是被壓抑的,一般勞工之生活更顯得清苦。
 
表6:二次大戰前後時期臺北市工資及物價指數對照表   基期:1937=100
         類別     工 資 指 數                                                        物 價 指 數
年次  定基指數  環比指數  定基指數  環比指數
    1937        100        -        100        -
    1938        113       113        110       110
    1939        134       118              125       113
    1940        150       113             135       108
    1941        163       109        150       111
    1942        156        95        158       106
    1943        172       111        180       114
    1944        189       110        195       108
    1945      2,601     1,375      3,744      1,915 
    1946      6,160       237     18,040       482
註:本表以臺灣人工資為準
資料來源:臺灣省文獻委員會(1970),《台灣省通誌36》,表1,頁24-25。
 
(五)公營事業的價格政策
就供給面來看,生產的增加,理論上應對通貨膨脹有舒緩的作用。戰後初期,由於原料、資金及生產技術等問題,公營事業的生產一時尚難恢復到戰前最高水平。但整體而言,增產情形仍相當可觀,尤其佔物價體系重要地位的農產品,不但增幅很大,且在非常時期的管制下,價格也相對地被壓低,特別是對糧食作物的管制。此時因中國內亂不止,龐大公營事業遂成為國家財政收入的重要來源,故其增產的主要目標,並非抑制通貨膨脹,相反的,是為籌措財政上的資金,追求利潤反成為主要課題。由於意圖明顯,導致公營事業價格及公共事業費用不斷上漲,並成為各種物品價格暴漲的帶頭者,這亦難怪通貨膨脹會加速惡化,且難以抑制了。
 
伍、依賴式的貿易政策及其影響
 
對外貿易已成為台灣經濟的命脈,概因為戰後初期,由於天然資源與工業化程度之限制,一方面雖有糖、米、茶、煤、樟腦、香蕉、鳳梨與香茅油特產可以外銷,但另方面卻也有許多物資,如肥料、五金、紡織品、工業原料與器材,化學製品、中西藥材與藥品、豆類及其製品等,必須自國外進口,方能滿足民生需要。戰後初期,因外銷出問題,不僅進口所需之外匯無從挹注,仰賴出口貿易為生的商人,以及佔全省生產事業重要地位的公營機構,亦受不利的影響。而進口原料,工業器材等重要民生物資,亦發生供不應求現象,不但影響生產,亦造成通貨膨脹。
 
戰後初期,因日本及東南亞各國都欠缺外匯,加上中國大陸情勢動盪,台灣產品失去國外市場,更因納入外匯貿易管制,導致台灣貿易商一時難以適應,遂使得台灣民間對外貿易幾乎陷於停頓。當時對外貿易,比起日據全盛時期,貿易總值呈現大幅萎縮,考其萎縮原因,主要為:1、受戰爭摧殘,許多工業停頓,生產尚未恢復;農業缺乏肥料,水產缺乏漁具,礦業缺乏炸藥,以及電力不足,遂使生產劇減;2、戰後因聯軍規定日本暫不能對外正式通商,使台灣失卻多年來唯一的貿易大伙伴;3、台灣對外貿易向來為日本政府及商社所壟斷,光復後因一時無貿易設施與外銷拓展經驗,故未能爭取國際市場;4、戰爭甫告結束,各省忙於復員,繼因國共爭鬥轉劇,政經局勢動盪不安。(14)戰後初期的貿易額逐年增加,而在總值中,約有九成係以中國內地各省為對象,純然對外國的貿易,不到一成,而對國外的貿易中,約有三分之一係以日本為主。
 
  戰後初期的貿易政策,一方面在轉移對日本的依賴關係,另一面則在於調濟台灣的民生物資。謹扼要評述如后:
 
1945年10月25日行政長官公署成立,在公署轄下即設立一貿易公司,開始籌劃準備接收貿易機構以統一營運工作。另一方面在上海設立「台灣貿易公司辦事處」,以接運國內各省戰後所需,以及台灣所餘或缺乏經濟之物資。當年11月5日開始辦理重要物資出口及民生主要用品之配銷業務,以期掌握物資之輸出入,並對內地各省調濟有無,以穩定物價。
 
    因鑑於接收日本的公營事業甚多,各事業所需之原料器材,以及所生產物品,在不能自給自足環境下,必須分別向外採購或推銷,假如每一公營事業機構皆自行委託普通商人向外採購或推銷,不但在人事上,經費上及時間上皆不經濟,故為統一營運,使生產與供銷取得密切連繫起見,實需另設機構。復因剛成立的貿易公司,係接收日本官辦事業而成立的公營貿易公司,其與一般貿易公司性質不同,除本身須辦理對外貿易業務外,又須輔導人民經營貿易,且督導相關輸出入業務,因此乃在1946年2月10日將「台灣省貿易公司」改制為「台灣省貿易局」,以統轄辦理對外貿易。
當貿易局成立後,其主要工作之一,即是辦理日本在台官商貿易機構之接收。因相關貿易機構數目眾多,其中頗多與農林、工礦、交通、財政、金融等單位有連帶關係者,分別與各該主管機關洽商接收,此外如規模不大且與一般商店無異者,則由日產處理委員會接收。而貿易局所接收的重要貿易機構,包括:1.台灣重要物資營團,2.三井物產株式會社在台機構,3.三菱商事株式會社在台機構,4.南興公司之事務機構與附設工廠,5.菊元商行,6.台灣纖維製品統制株式會社,7.台灣織物雜貨卸賣組合,8.台灣貿易振興會社,9.台灣交易會等。
 
在戰後百廢待舉之時,首要之務,乃速將本省剩餘出口物資,用以交換台灣急需之物資,並協助工廠早日復工,因此,貿易局成立時,即採行重點主義,例如:1.由政府直接撥交;2.自由採購;3.物物交換;4.代購代銷,俾能對民生急需物資作進出口之調整供應。由於貿易兼顧物資調劑,物價及促進生產作用,故其經營原則,著重在:1.對外物資不加以統制,使民眾得自由經營;2.調劑本省物資之盈虛,根據市場實際供求決定;3.顧及人民生活,不專以營利為目的;4.為維持本省生產,外來物資之銷售價格,不應低於本省產品。(15)
 
綜觀貿易局之業務,其先為接收工作,旋即展開貿易本身業務,對於進口物資,一在負擔生產的交通,供應重要原料與設備,二在配合人民生活之需要,對於出口物資,則一面將本省特產,集中統運,儘量出口,以換取外匯,加速復建工作,惟因種種原因,例如人員缺乏,交通困難,資金缺乏,生產機構未恢復,(16)致未達理想目標,此使得其遭撤銷改制命運。1947年6月,該局隨省政府改制,而分成二個機構,其一是台灣省物資調節委員會,另一為中央信託局。此二單位,雖同時擔負起物資調節重任,然其業務範圍與重點則有所區別。(17)
 
(1) 台灣總督府為推行農業增產計劃,曾採行下列措施:1、在農業試驗方面,除注重食米、甘蔗兩大主要作物品種及耕作方法之改進外,為改善棉花、甘藷等其他作物之品種與耕作技術,並在各地增設農業試驗場,加強各種農產品之試驗研究工作,以期提高單位面積產量與推廣種植面積;2、在土地改良方面,為增加耕地面積,特開闢中南部海岸地帶約57萬8千甲耕地,以增加農業生產;3、為提高耕地效用,並極力加強灌溉排水等水利設施,整理耕地;4、為防止甘蔗面積之無限制擴充而影響其他農作物之生產,遂公布「台灣糖業令」,以限制台灣蔗作及製糖工業之擴張。
(2) 「統制經濟」就是對既有資源在最大限度內的強制徵用。1937年中日戰爭爆發,台灣比照日本本國進入「國家總動員法」頒佈各種統制法令。這些法令的範圍極廣,可說橫跨了民間經濟生活的各領域,包括物資、勞務、交通、對外貿易、金融等各方面。
(3)台灣省文獻委員會編(1971),《台灣省通誌36》,卷四經濟志,物價篇,頁128。
(4) 二次大戰期間,中國面對:1、軍糧需求增加,糧食徵收日漸困難;2、將土地稅的徵收增長與物價上升區隔;3、業者惜售、囤積,故有必要防止其投機。國民政府遂在1941年6月的全國財政會議中,決議實行「田賦酌徵實物」及「發行糧食庫券」等兩法案。所謂「田賦徵實」是以低廉的糧食價格來獲取糧食。而「發行糧食庫券」則是先行收取土地物,是一種具有公債形式的糧食徵收辦法。兩者卻是強制性的糧食徵收,表面上雖然顯得合理,但本質上不外是榨取制度。
(5) 劉進慶著,王宏仁等譯(1992),《台灣戰後經濟分析》,台北:人間出版社,頁58-59。
(6) 張宗漢(1980),《光復前台灣之工業化》,台北:聯經出版公司,頁146。
(7) 台灣省文獻委員會編(1971),《台灣省通誌32》,卷四經濟志,工業篇,頁30。
(8) 台灣省文獻委員會編(1971),《台灣省通誌26》,卷四經濟志,綜說篇,頁145~146。
(9) 台灣省文獻委員會編,同註(8),頁146~147。
(1) 戰後初期,鑑於台灣當時情況特殊,故暫時維持原有幣制,並依據財政部公布「台灣省當地銀行鈔票及金融機關處理辦法」,准許日本銀行券暫行流通。然在接收前,台灣銀行券大量出籠,促使通貨膨脹。因此,政府乃宣布凍結日本銀行券及台灣銀行券,並著手幣制改革。1946年5月20日台灣銀行改組成立,並發行台幣。遂規定自9月1日起與舊台灣銀行券等值收兌,收兌數額達34億4千3百70餘萬元,尚有4億6千7百餘萬元未兌換。為維護人民權益,另訂「逾期未收兌舊台幣登記辦法」,由於日據末期台灣銀行券急劇膨脹,故此種收兌政策乃種下舊台幣制度崩潰的種子。
(11) 當時台灣銀行的角色,觀察其業務範圍便可明瞭,主要的業務如:
(1)代表政府發行台幣,負有發行通貨特權。
(2)依照台灣進出口及匯兌金銀管理辦法,辦理國際匯兌及進出口貨品簽証。
(3)辦理黃金儲蓄存款,鞏固幣信穩定金融。
(4)代理國庫、省庫、縣庫及鄉鎮公庫。
(5)對其他各行庫融通資金,承做重貼現轉抵押。
(6)收受其他行庫之同業存款。
(7)承受其他行庫優利存款準備金。
(12) 劉進慶著,王宏仁等譯,同註(5),頁46。
(13) 潘志奇(1980),《光復初期台灣通貨膨脹之分析》,台北:聯經出版社,頁30。
(14) 台灣省文獻委員會編(1970),《台灣省通誌34》,卷四經濟志,綜說篇,頁284。
(15) 台灣省文獻委員會編(1970),《台灣省通誌34》,卷四經濟志,綜說篇,頁204。
(16) 台灣省文獻委員會編(1970),同前註,頁208。
(17) 省物資調節委員會,注重一般市場物資之調節,以及經濟之穩定工作,凡省內原材料及民生必需品之供應,均得自行向國外換購進口,以便調節市場盈虛。該委員會為應業務需要,并在全台各大城市設置辦事處,負責各該地方物資調節事宜。而中央信託局,其業務範圍相當龐大,包括購料易貨、儲運、產物保險、人事保險等部門,然其重點在物資調節方面,一方面充沛物資來源,使供應不虞匱乏,另一面則儘量供應市場,使物價不致過分波動。